SAFER : Observer et agir sur le foncier

12 février 2016

La loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt du 13 octobre 2014 a conforté  et élargit les missions de la Safer . Outil d’orientation du marché foncier, elle devient  aujourd’hui un instrument de protection de l’espace agricole et foncier. Ne dit-on pas  que « l’artificialisation des terres » – comprendre l’urbanisation – dévore tous les dix  ans l’équivalent d’un département français ? Après une série d’enquêtes réalisées en  2014 auprès de tous les acteurs du foncier, la Safer a organisé à l’automne dernier  « Les assises du foncier rural ». Une première depuis 25 ans. Retour sur ces conférences  départementales. 

p38.jpgLa Charente avait ouvert le ban le 16 septembreavec une réunion à Angoulême.Puis ce fut au tour de la Charente-Maritimeune semaine plus tard, le 22 septembre àSaintes. Ces réunions, dites « Conférencesdépartementales du foncier rural » sontvenues mettre un point d’orgue à une séried’enquêtes réalisées par la Safer durantl’été 2014. Chambres d’agriculture, filièreviticole, filière bois, élus, associations…Ils furent tous interrogés pour alimenterle débat et les propositions sur « l’orientationpolitique et stratégique des Safer ».Au moment où le Gouvernement s’apprêtaità mettre la dernière main à son projetde loi d’avenir (et réfléchissait aux décretsd’applications), il fallait à tout prix « sauverle soldat Safer ».

De nouvelles missions

Car, de longue date, la Safer a souffert d’undéficit d’image, quand elle ne se retrouvaitpas lestée de quelques casseroles. Alléluia! A l’épreuve du feu législatif, la Safertire bien son épingle du jeu. Non seulementelle conserve ses prérogatives qui setrouvent même renforcées mais, en plus,elle hérite de nouvelles missions.Parce que l’actualité n’est rien sansl’éclairage de l’histoire, les organisateursdes conférences ont demandé à Jean-Marie Girardeau d’apporter « ce tempslong », cette mise en perspective qui donnedu sens. Juriste en droit rural réputé etécouté, J.-M. Girardeau a officié pendantplus de trente ans à l’université de droit dePoitiers.Dans sa recension, l’universitaire-notaire(il a les deux capacités) remonta à lagenèse des Safer, en cette année 1960qui vit débouler la première loi d’orientationagricole (du 5 août 1960) et, dans sonsillage, ces sociétés d’aménagement foncieret d’établissement rural, plus connuessous le nom de Safer. Le traité de Romecréant la Communauté européenne venaitjuste d’être signé trois ans plus tôt et l’onne parlait pas encore du Marché communagricole qui, avec l’acier et le charbon,deviendrait l’un des creusets de l’Europe.Cette loi d’orientation voulue « par et pourles agriculteurs » avait deux objectifsmajeurs : produire davantage pour nourrirla population et permettre aux agriculteursde sortir du « ghetto ». Dit autrement, ils’agissait d’amener les agriculteurs à uncertain niveau de parité qui leur permettraitde devenir de « vrais consommateurs»… Le modèle choisi fut celui non pasde l’agriculture industrielle mais celui del’exploitation de type familial. En guise decarotte, il y eut les aides. Mais il fallait unbâton car, sans gendarme, une loi n’existepas. C’est sur le foncier que l’on décidad’exercer le contrôle. La Safer fut chargéede surveiller les transferts de propriétéstandis que le Contrôle des structuresdevait veiller aux transferts de jouissance.Deux instruments au service d’une mêmepolitique ! Dans les années 70, soit unedouzaine d’années plus tard, apparaît unenouvelle thématique, celle de l’installation.« Nous allons manquer de vocations ! »,s’inquiètent les thuriféraires de l’agriculture.L’installation devient prioritaire dansla politique des Safer.Une autre étape se joue en 1979, quandapparaît la notion de « transparence ». LesSafer doivent devenir des « maisons deverre », et notamment « motiver très précisémentleurs décisions ».A peu près à la même époque, arrivent lesphénomènes de surproduction. Les Françaismangent moins, ils mangent mieux,mangent autre chose. Il faut « con-tingen-ter ». C’est ce qui vaudra aux agriculteursde découvrir, avec un certain effarementdubitatif, les aides au retrait desterres arables.

L’agriculturemultifonctionnelle

Ce choc culturel se double très vite d’unenouvelle notion, celle « d’agriculture multifonctionnelle». Pour inciter les personnesà se lancer dans de nouveauxservices, l’on s’appuie sur un outil vieuxcomme le monde ou en tout cas comme lecode civil : le contrat. C’est l’ère des CTE,des CAD, des MAE… Avec la réforme dela PAC de 1999, apparaissent les aides dupremier pilier et du second pilier, cellesliées au développement rural. A la mêmeépoque émergent sur le devant de la scèneles « droits incorporels », quotas, contrats,autorisations, si stratégiques aujourd’hui.La diversité des structures – de grandetaille, de petite taille, de type familial, detype industriel – s’amplifie. Il n’y a plusune mais plusieurs agricultures. Parallèlement,le phénomène de l’artificialisationde l’espace rural se confirme. De plusen plus de terres agricoles sont perdues.« Tout les sept ou dix ans, l’équivalent d’undépartement français disparaît ». C’està toute cette diversité, à tous ces dangersque la loi d’avenir d’octobre 2014 al’ambition de s’attaquer. Constat de Jean-Marie Girardeau : « Les lois ont tendance àdevenir de plus en plus bavardes ». Quandla loi de 1960 ne comptait que deux finalités,la loi d’avenir de 2014 en recensedix-sept. Tel un inventaire à la Prévert,on y retrouve un peu de tout : la fonctionalimentaire, la vocation exportatrice, ledéveloppement énergétique, la protectiondes terres agricoles, l’agro-écologie… A laméthode descendante d’autrefois, les pouvoirspublics proposent de substituer unelogique ascendante : « Ayez des projets,nous verrons si nous pouvons les agréer ».En même temps, l’Etat n’entend pasperdre son rôle régalien. La loi d’avenirconserve son rôle d’orientation de la politiqueagricole, avec ses deux bras armésque sont la Safer d’un côté et le Contrôledes structures de l’autre.

La transparence du marché foncier


Au niveau des compétences de la Safer, lejuriste parle moins de bouleversementsque « d’ajustements, de révisions ». Si lapolitique de l’installation est toujours aussiomniprésente, la protection de l’espace ruralet sa dimension « lutte contre l’artificialisationdes terres » revêtent une acuité particulière.Le ciment de toutes ces missions ?
La transparence du marché foncier. Car ilfaut d’abord connaître, savoir, comprendrepour ensuite orienter, protéger, faire savoir.J.-M. Girardeau parle de la Safer commed’un spectateur engagé, et plus encore d’une« vigie du marché foncier ». Pour exercerce rôle, le législateur a étendu l’obligationde notification à la Safer. Désormais, plusgrande chose n’échappera à son radar.Tout changement de propriété d’unbien, quel que soit l’acte – vente, donation,échange, apports en société, cessiond’actions ou de parts de société ycompris lorsqu’elles portent sur desstocks – devra être notifié à la Safer.C’était déjà en partie le cas, mais la procédurede notification se systématise pourtous les biens ruraux entendus au senslarge (hors la ville). Cette notification à laSafer doit s’exercer deux mois avant laréalisation de l’opération. Par le passé, lefait de ne pas informer la Safer n’entraînaitpas de conséquence. Ce n’est plus lecas aujourd’hui. Le défaut d’informationse soldera – la première fois – par uneamende de 5e classe de 1 500 €. Pour toutle monde, cela va générer un travail supplémentaire: notaires, Safer. Le législateura pourtant estimé que c’était le prix àpayer pour plus de transparence. La miseen oeuvre de cette obligation de notificationélargie va démarrer le 1er janvier 2016,voire en mars 2016 pour quelques notificationsparticulières.Mais le tout n’est pas de savoir. Faut-ilencore agir. Que va faire la Safer de toutecette remontée d’informations ? Dans laperspective de la protection des terresagricoles, elle va continuer à informer etconseiller les collectivités territoriales –départements, communes, intercommunalités– en leur apportant son expertiseen matière de négociation amiable, voirede préemption. Ces mêmes collectivitésterritoriales vont participer plus étroitementà la gouvernance de la Safer (créationd’un troisième collège au sein duconseil d’administration). Bien évidemment,la Safer intervient aussi pour sonpropre compte sur les terres agricoles parses deux moyens habituels : la méthodedouce (négociation amiable), la méthodeforte (droit de préemption).La méthode douce, c’est tout l’objet desachats amiables dans le but de revente. Sila Safer n’est pas un stockeur de foncier,elle a la capacité « de faire ses courses surle marché foncier ». En d’autres termes,d’acquérir à l’amiable des biens pour lesrétrocéder. Condition sine qua non cependant: que les candidats à l’achat se soientdéclarés au préalable. Comme autre« méthode douce », la Safer peut se faireconsentir un bail ou servir d’intermédiaireentre un bailleur et un preneur.

« L’arme atomique dudroit de préemption »

Et puis il y a « l’arme atomique » du droitde préemption, un outil presque aussivieux que la Safer puisqu’il est apparu en1962. Cet instrument ne va pas de soi. Aintervalle régulier (tous les 5 ans), la Saferdoit se faire confirmer par décret ce droit« exorbitant ».La loi d’avenir agricole a élargi le droitde préemption à deux nouveaux cas : lacession de droits démembrés et la cessionde la totalité des parts de sociétéagricole. Avec en sus une ouverture surles ventes partielles.Avant la loi d’avenir du 13 octobre 2014, laSafer ne disposait en effet d’aucun droit depréemption en cas de démembrement d’unbien rural. Dès lors que la cession portaitsur l’usufruit ou la nue-propriété d’unimmeuble rural, elle ne pouvait pas intervenir.C’est pour cela qu’à une époque ledémembrement de propriété était devenuun sport national, même si la Safer pouvaitparfois demander la nullité de le vente.Elle se fondait alors sur l’abus de droit,en démontrant que le montage avait étéfait exclusivement dans le but de l’évincer.Désormais, la Safer peut préempter encas de vente séparée de l’usufruit ou dela nue-propriété des immeubles à usageagricole. S’agissant toutefois de la préemptionde la nue-propriété, ce ne serapossible que dans les cas suivants : si laSafer détient déjà l’usufruit ou si la duréede l’usufruit restant à courir ne dépassepas deux ans.En ce qui concerne les parts de sociétéagricole, la loi autorise désormais lesSafer à préempter les parts de sociétésagricoles mises en vente. Sous deux conditionscependant : que l’acquisition par laSafer serve à l’installation et porte sur latotalité des parts. La cession partielle desparts aura-t-elle vocation à devenir unmoyen de contourner le droit de préemption? On pourrait le penser, sauf que laSafer peut demander au tribunal de requalifierl’opération. Cela s’est déjà vu.Le droit de préemption peut aussi jouer surce qui est convenu d’appeler les « ventespartielles ». De quoi s’agit-il ? Une maisonse vend avec un hectare et demi de terresautour. La Safer peut exercer son droit depréemption sur le foncier. Mais si le propriétaireconsidère que cet achat grève sonpatrimoine, il peut demander à la Saferd’acquérir l’ensemble. Si elle n’est pasd’accord, le vendeur pourra disposer deson bien comme il l’entend.Ainsi, si la Safer voit ses moyens d’agirrenforcés, ce n’est qu’à l’usage que l’onpourra dire si oui ou non elle dispose deplus de pouvoir pour moraliser le marchéfoncier.

Safer Charente-MaritimeActivité 2014

En 2014, la Safer 17 a procédé à87 acquisitions (dont 9 biens bâtis).Les surfaces en terres ont représenté883 ha. Sur ce volume, 90 % des surfacesont été acquises à l’amiable,10 % via le droit de préemption (94 ha).Coût global : 9,5 millions d’euros. Al’autre bout de la chaîne, la Safer aeffectué 93 rétrocessions, portant sur732 ha (9,9 millions d’euros). En 2014,la Safer 17 a reçu 4 083 notificationsde vente, pour un volant de 7 314 ha(7 000 ha en 2013). Jusqu’à maintenant,on estimait que, bon an, malan, le marché accessible à la Safer(opérations notifiées) couvrait environ50 % du marché foncier. Un chiffre quidevrait croître avec la réforme liée àla loi d’avenir. En fonction des années,le taux de pénétration de la Safer 17– son action réelle sur le marchéfoncier – oscille entre 16 et 25 %. Auniveau de la Safer Poitou-Charentes,l’an dernier, 47 % des rétrocessionssont allées à l’agrandissement, 34 %à l’installation, 10 % au maintien desfermiers en place, 9 % pour le solde.

Bio express
S
pécialiste du droit rural, Jean-MarieGirardeau a accompli toute sa carrièreà l’université de Poitiers où il fut maîtrede conférences à la faculté de droit. Ila quitté l’institution il y a deux ans, enoctobre 2013.Ce juriste, également « diplôménotaire » au début des années 70, abeaucoup officié (sans jeu de mot) àl’école de notariat de la capitale poitevine,ainsi qu’à l’Institut de droit ruralaujourd’hui dirigé par Denis Rochard.Il fut aussi l’un des piliers de la « Revuede droit rural » consacrée aux questionsjuridiques liées à l’agriculture,l’agroalimentaire, l’espace rural, l’environnement.Aujourd’hui, J.-M. Girardeau occupela fonction de secrétaire général del’Association nationale pour le développementrural (ANDER), constituéed’élus sensibles aux territoires rurauxet à leur défense. Il est égalementmembre du groupe national « Milieuxhumides », créé par le ministère del’Environnement à chaque fois qu’estdébattu un Plan national d’actions (troisièmeplan lancé en juin 2014). Luc Servant,président de la chambre d’agriculture17, y préside le sous-groupeagriculture.Natif de Saint-Agnant-les-Marais, prèsde Rochefort, attaché à ses racinespaysannes, J.-M. Girardeau a repris en1983 la petite ferme familiale vouée àl’élevage bovin.

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