Des barrières loin d’être abolies

28 mars 2009

1030_32.jpegAlors que la négociation avortée de l’OMC à Cancún est encore dans tous les esprits, revenons sur ces entraves au commerce que constituent les barrières tarifaires et non tarifaires. Car l’accès au marché que devraient normalement faciliter les règles de l’Organisation mondiale du commerce est loin d’être avéré. Partout dans le monde des contraintes s’exercent – protectionnisme déguisé, taxations discriminatoires, lourdeur administrative, exigences analytiques… – et il s’en crée tous les jours de nouvelles. Les « gendarmes » de l’OMC, hérauts du libre-échange, ont du pain sur la planche et le travail de lobbying des filières exportatrices n’est pas prêt de finir.

Les obstacles au commerce international se scindent en deux grandes familles : les obstacles tarifaires liés à une fiscalité excessive ou discriminatoire appliquée par certains pays importateurs (c’est la partie la plus importante) ; et les obstacles non tarifaires associés à des contraintes diverses et variées, objet d’une longue liste (contrôles à l’arrivée des marchandises, formalités de visa, licences, étiquetage, exigences analytiques, conditions de vente, conditions de paiement, restrictions publicitaires…), toutes obligations qui, abordées de manière tatillonne, nuisent à la fluidité du commerce. En matière de fiscalité, l’objectif permanent de l’OMC vise à négocier la suppression totale des droits de douanes entre pays ou groupes de pays – option dite « zéro pour zéro » – et parfois elle y parvient. Ce fut le cas en 1994 avec l’accord quadrilatéral signé dans le cadre de l’Uruguay round entre l’Union européenne, les Etats-Unis, le Canada, et le Japon. Cet accord prévoyait au terme de plusieurs années l’abandon des droits de douanes sur les boissons spiritueuses entre ces quatre grandes zones. Le taux zéro s’applique aujourd’hui. Mais comme une alouette ne fait pas le printemps, l’éradication des droits de douane ne signifie pas le règlement de tous les problèmes. Même en l’absence de droits à la frontière, subsistent les accises – les droits de consommation – qui peuvent également se révéler de véritables pièges anticoncurrentiels. A ce titre-là, la filière vins et spiritueux a tendance à pointer du doigt les taxations ad valorem. Parce qu’elles sont exprimées en pourcentage de la valeur du produit (qui plus est une valeur bien souvent doublée du coût de l’assurance et du transport) plus la valeur sera élevée, plus le montant de la taxe sera important. Un véritable pistolet sur la tempe des alcools importés, surtout ceux dont le prix de revient est élevé (comme le Cognac). Ces derniers ne sont pas loin de voir dans la taxation ad valorem une pratique discriminatoire par rapport aux alcools locaux, d’un prix généralement plus faible. Dans la mesure de leurs moyens, les spiritueux « chers » plaident pour une taxation dite « spécifique » basée sur la teneur en alcool (litre d’AP) ou sur le liquide (litre volume). A leurs yeux cette fiscalité est garante d’une bien meilleure justice fiscale, sans parler du frein à la contrebande et à la contrefaçon. Dans ce combat, ils ne peuvent pas trop compter sur l’OMC puisque l’Organisation mondiale du commerce n’impose pas de méthode particulière pour le calcul des accises, même si produits importés et produits nationaux doivent être traités de manière similaire au titre de la fiscalité interne. Aujourd’hui, force est de constater que la taxation ad valorem représente le mode de taxation le plus usité de par le monde. Il continue à faire de nouveaux adeptes et atteint parfois des niveaux très élevés. En Chine par exemple, entre les droits de douane, les droits de consommation et la TVA, la charge fiscale cumulée dépasse 100 % de la valeur de la marchandise. Au Vietnam c’est encore pire. Le poids fiscal total représente 241 % de la valeur du produit alcoolique. D’où un marché désordonné où sévit la contrebande. Jusqu’en 1994, Hong Kong pratiquait une accise mixte, basée à la fois sur le volume et sur la valeur. Depuis cette date, Hong Kong a institué une accise exclusivement ad valorem, assise sur le prix départ chai.

Différences de traitement entre spiritueux

Mais la taxation ad valorem n’a pas l’apanage des mécanismes de distorsion de concurrence. Certains pays n’hésitent pas à établir des différences de traitement entre spiritueux d’une même famille de produits. C’est à coup sûr la forme la plus grave et plus flagrante de pratiques anticoncurrentielles. En Malaisie par exemple les droits de douane applicables aux alcools régionaux (Samsoo, Arrack) s’élèvent à 39,66 $ malais par litre d’AP, à 151 $ M pour la Vodka, 152 $ M pour le Rhum, 153 $ M pour le gin, 155 $ M pour le Whisky et 161,5,75 $ M pour les eaux-de-vie de vin. Tous ces taux sont nettement supérieurs au niveau de droit d’accises qui s’y substitue pour les alcools locaux (13,20 $ M/l AP). Si le Whisky apparaît ici un peu avantagé par rapport aux eaux-de-vie de vin, cela ne se vérifie pas toujours. Dans certaines situations c’est lui qui se retrouve à la peine. La discrimination fiscale peut aussi prendre des formes plus insidieuses mais non moins efficaces. Le « sport national » de certains pays consiste à jouer sur la définition des catégories de produits, sans aucun motif technique avéré. Ces pseudos caractérisations, en général basées sur le titre alcoolique, ne conduisent qu’à une chose : avantager le produit local par un effet de seuil. En Colombie, les taxes de consommation sur le Cognac, alcool à 40 % vol., émargent à 11 400 pesos par bouteille contre 6 270 pesos pour les produits locaux, dans la catégorie des moins de 35 % vol. Hong Kong s’appuie également volontiers sur la notion « d’alcool fort » pour pénaliser les produits de type occidental (Cognac, Brandy, Whisky…) au bénéfice des produits de type oriental (Saké, Shochu…), titrant moins de 30 % vol. Au vu de ce « bricolage réglementaire », on comprendra qu’une fiscalité, même élevée, dès lors qu’elle s’applique à tous les produits d’une même catégorie, sans différence de régime, ne soit pas considérée par les spécialistes comme une entrave au commerce. C’est le cas en Europe mais aussi aux Etats-Unis et dans un certain nombre d’autres pays. Aux Etats-Unis, le droit de consommation sur les spiritueux s’élève à 13,50 $/proof gallon, un proof gallon équivalant à 1,8927 litre d’AP. A ce niveau de taxation, il convient de rajouter deux taxes douanières de 0,125 % et de 0,21 % ainsi que des taxes d’Etat, très variables d’un endroit à l’autre et qui peuvent même prendre parfois la forme d’une taxation ad valorem. Et l’Europe dans tout cela ? En son temps – en 1992 – on a pu parler d’harmonisation fiscale européenne. En fait ce terme est abusif ou en tout cas ne correspond pas au sens commun prêté au mot « harmonisation ». Quand la directive communautaire de 1992 parle d’harmonisation, il faut savoir qu’elle ne vise pas les taux mais les catégories de produits. Ainsi, partout en Europe, la catégorie des boissons spiritueuses ou encore celle des produits intermédiaires (vins de liqueur comme le Pineau, les vins doux naturels) ou celle des vins recouvre une acception similaire. Mais c’est bien tout. Les Européens parlent le même langage mais ne paient pas le même prix. A l’intérieur de l’Union européenne, les taux d’accises manifestent une telle hétérogénéité que l’on ne voit pas très bien quand et comment ils pourront se rapprocher (voir article page 36).

Les obstacles non tarifaires avancent masqués

Si les obstacles tarifaires se concrétisent par des réalités sonnantes et trébuchantes, renchérissant le coût des produits et par là même rendant l’accès consommateur plus difficile, les obstacles non tarifaires avancent masqués mais peuvent constituer tout aussi bien de redoutables entraves au commerce. Responsable réglementaire à la direction juridique et relations internationales au BNIC, Denise Bihet-Barreau tient le décompte de ces barrières non tarifaires. Sa nomenclature ressemble à un inventaire à la Prévert, preuve d’une imagination fertile des gouvernements en la matière. Certaines prescriptions relèvent clairement d’un protectionnisme déguisé, volonté délibérée de freiner les importations. D’autres sont peut-être simplement le fruit d’administrations tatillonnes, cherchant à justifier leur existence. Dans certains cas, des pays adoptent une position dure dans les textes. Ils prévoient par exemple des normes analytiques qui pourraient poser problème. Mais dans la pratique elles se révèlent indolores, en l’absence de contrôle des marchandises à l’entrée. Cependant, peu ou prou, les exportateurs sont bien obligés de se conformer à la plupart des exigences, sous peine de prendre le risque de voir leurs marchandises bloquées en Douanes. Et quand on sait que la valeur d’un container de Cognac peut représenter une valeur de 80 à 90 000 e.* Ceci étant, les opérateurs économiques ne sont pas démunis de tous moyens pour réagir. A l’instar des barrières tarifaires, les entraves non tarifaires sont considérées comme des obstacles au commerce international et, à ce titre, relèvent du champ de compétence de l’OMC, chargé de veiller à la libéralisation des échanges. Face à des exigences jugées « inacceptables » par les entreprises, des recours peuvent être introduits auprès des Etats ou auprès de l’OMC. Dans leur phase ultime, ces recours sont susceptibles de prendre la forme de panels, sortes de tribunaux internationaux composés d’experts. Par exemple, à l’initiative du BNIC une plainte ROC (Règlement sur les obstacles au commerce) a été portée devant la Commission européenne à l’encontre du Brésil, pour cause de taxation discriminatoire et d’utilisation abusive du terme « Conhaque ». C’est l’Union européenne qui discute avec l’OMC et non les acteurs économiques eux-mêmes. Pour se faire entendre de l’Europe, ces acteurs économiques se regroupent souvent en lobbies ou groupes d’intérêt. Dans le cas de la filière spiritueux, c’est la CEPS – Confédération européenne des producteurs de spiritueux – qui sert de relais. Elle a son siège à Bruxelles. Sollicitée par la CEPS ou à la demande d’un gouvernement ou d’une branche d’activité, l’Union européenne peut aussi intervenir directement auprès d’un pays, sans passer par l’OMC. On parlera alors de négociations bilatérales, par différence avec les négociations multilatérales, plutôt du ressort de l’OMC. Mais la lutte contre les entraves ne s’arrête par à l’OMC ou à l’Union européennes. L’autorité nationale conserve sa marge d’autonomie et peut ouvrir des négociations bilatérales avec un pays, via son ambassade, pour tenter de régler une situation litigieuse. Reste enfin le rôle des filières elles-mêmes en matière d’accès au marché. Pour un organisme comme le BNIC, la lutte contre les obstacles au commerce représente un pan important de son activité.

Les obstacles non tarifaires recouvrent des cas de figure multiples, représentant des degrés de gêne variable. D. Bihet-Barreau en donne quelques exemples. En Amérique latine, outre les obstacles tarifaires, il n’est pas rare que les exportateurs soient soumis à de nombreuses formalités préalables aux importations et à des délais de paiement relativement longs (jusqu’à 120 jours). Les procédures de dépôt préalable d’échantillons, d’étiquettes peuvent entraver la fluidité du commerce. Le système des licences, ainsi en Russie par exemple, demeure particulièrement complexe et onéreux. Dans la liste des contraintes, les mentions d’étiquetage représentent un volet important. Un pays tel la Corée oblige les exportateurs à porter sur leurs étiquettes les circuits de distribution. Même chose pour les étiquettes de mise en garde ou autres mentions excessives. Il en naît une tous les jours, d’où les frais de repiquage et de retirage des étiquettes, en inflation permanente. Parmi les obstacles non tarifaires, les exigences analytiques constituent une rubrique à part entière, distincte des autres (voir interview de Roger Cantagrel, directeur de la Station viticole, pages 38-39).

Alcools supérieurs et cuivre

Pour le Cognac reviennent souvent les questions d’alcools supérieurs et de cuivre. La norme du pays d’importation n’est pas toujours compatible avec les teneurs affichées par le Cognac, du fait de sa méthode de production et de son vieillissement. Dans la réalité pourtant, il est rare que ces exigences analytiques posent de réels problèmes. Si le taux maximum de cuivre toléré pourrait s’avérer gênant dans un certain nombre de pays, le blocage des marchandises constitue l’exception. Au Chili, le problème tenait à la fixation d’un taux maximum d’alcools supérieurs. Le BNIC est intervenu auprès du gouvernement chilien pour obtenir la suppression du taux maximum gênant. Un marché stratégique comme celui des Etats-Unis n’engendre pas de soucis particuliers en matière de normes analytiques. L’actualité – et l’inquiétude – viendrait davantage de la Chine où l’administration vient d’opérer une volte-face de doctrine en matière d’alcools supérieurs. Alors que les Cognaçais croyaient les problèmes résolus (ils avaient travaillé pour cela), la menace plane à nouveau (voir interview de R. Cantagrel). Surprise ! Les monopoles d’état de vente au détail sont comptés au titre des entraves non tarifaires. Le référencement n’y est pas facile et il arrive même que des marques soient délistées si elles n’atteignent pas un certain chiffre d’affaires ou un certain volume de vente. Souvent la politique de prix des monopoles manque de transparence et le système agit donc bien comme un véritable frein au commerce.

L’interprofession cognaçaise tient à jour toute cette connaissance réglementaire. Ces informations, reprises de manière exhaustive dans des bases de données, sont à la disposition de l’ensemble des ressortissants, gratuitement (voir encadré page 34).

Comment les opérateurs ressentent-ils ces obligations qui, dans leurs formes exacerbées, confinent parfois à des barrières commerciales ? Indéniablement ils les vivent comme une lourdeur administrative et financière qui, de surcroît, ne va pas en s’arrangeant. « Sur certains pays c’est compliqué, très compliqué. » « En même temps nous n’avons pas le choix » ajoutent-ils tout aussitôt. Ainsi, chez eux comme ailleurs, le principe de réalité l’emporte. Parce qu’à l’évidence elles sont moins structurées que les gros opérateurs, les petites entreprises ont parfois plus de mal à intégrer les nouvelles prescriptions. Surtout, elles aimeraient davantage consacrer leur temps et leur énergie au contact client, à la mise en valeur de leurs produits. Face à l’amoncellement des contraintes – « tous les 3 mois il sort deux ou trois démarches supplémentaires » – elles développent quelques astuces comme le repiquage « à la maison » de mentions d’étiquetage, grâce à un équipement informatique adapté. De manière générale, l’informatique est devenue l’outil indispensable, celui qui permet de faire face à la surcharge de travail. Pour l’heure, les exportateurs qui vendent aux Etats-Unis sont rivés à un objectif : être prêts le 12 décembre prochain, date d’entrée en application de la loi sur la prévention et la gestion des risques sanitaires et bioterroriste, plus connue sous le nom de Bioterrorism Act (voir page 37). Cependant ses moyens restent limités si on les comparent par exemple à ceux d’un organisme comme la Scotch Whisky Association. A Edimbourg, une dizaine de personnes est affectée à ces aspects de lutte contre les entraves. Il faut dire que chez les Anglo-Saxons, l’attrait pour le commerce relève du truisme. Avec le Bioterrorism Act, est-on en présence d’une barrière au commerce ? Personne à Cognac n’ose le suggérer. Tout le monde a encore présent à l’esprit le traumatise du « ground zero », élément déclencheur de la loi américaine. Par ailleurs, les Etats-Unis représentent un marché tellement vital pour la région que la volonté de coopération ne se mégote pas. Reste que Cognac effectue bon an mal an 5 000 expéditions outre-Atlantique et que les obligations générées par la loi ne seront pas sans retentissement sur les coûts. Une réunion d’information organisée sur le sujet par l’interprofession courant novembre a réuni 70 personnes.

Marchés Du Cognac

La Réglementation Accessible En Ligne

Tous les ressortissants du BNIC peuvent accéder gratuitement aux bases de données réglementaires informant sur les conditions de mise en marché. Il suffit d’en faire la demande. Cette consultation en ligne fonctionne depuis 1998.

Le suivi de l’actualité réglementaire – mentions d’étiquetage, certificats d’exportation, exigences analytiques… – a toujours constitué un service essentiel apporté par l’interprofession à ses membres. Jusqu’en 2000, cette information circulait par le biais du Bulletin d’information papier, envoyé sur demande aux ressortissants intéressés. Aujourd’hui, elle transite par internet ou plus exactement par le site extranet du BNIC. Ce site est ouvert à tous les ressortissants de l’interprofession, c’est-à-dire à tous ceux – viticulteurs, coopératives, négociants – qui possèdent un compte au BNIC. Il suffit d’en faire la demande (*) et la personne ou l’entreprise intéressée se verra attribuer un nom d’utilisateur et un mot de passe qui lui permettront de consulter directement les informations, sans restriction. L’accès au site est gratuit.

En matière de conditions réglementaires, de conditions de mise en marché, le site propose trois bases de données principales : la base réglementaire proprement dite, qui récapitule toutes les obligations, y compris les droits de douane et accises ; une base « obstacles » explicitant les différentes contraintes et une base spécifique aux exigences analytiques. Ces trois bases de données sont alimentées par Denise Bihet-Barreau. La responsable réglementaire (qui appartient au service juridique et relations internationales du BNIC) suit les informations au jour le jour et procède à une actualisation en ligne dès réception de toute nouvelle information (actualité, modifications…). C’est la réglementation de 220 pays qui est ainsi recueillie et classée par fiches types. Au total, D. Bihet-Barreau renseigne 8 000 rubriques. Le suivi réglementaire réalisé pour le Cognac l’est de la même façon pour le Pineau et le Brandy. L’information provient de multiples sources : du CFCE (Centre français du commerce extérieur) qui dispose d’une cellule de veille réglementaire ; des attachés agricoles des ambassades de France à l’étranger ; de la CEPS (Confédération européenne des producteurs de spiritueux) ; de la FEVS (Fédération des exportateurs de vins et spiritueux) ; des opérateurs eux-mêmes qui font par exemple remonter les problèmes de blocages dont ils ont connaissance ou tout simplement du dépouillement de nombreuses revues spécialisées. Cet ensemble de connaissances, économiques et réglementaires, représente un capital inappréciable pour les opérateurs, qui jouissent là d’une information fiable, dont ils n’ont pas directement la charge.

(*) Contact au BNIC – Eliane Gensac – Tél. 05 45 35 60 43.
(*) Container de 20 pieds comptant environ 700 caisses standard de 12 bouteilles de 75 cl. Valeur représentative d’un « mix » VS/VSOP.XO. A réviser selon les marchés.

Taxation du Pineau et des vins de liqueurs AOC : Les négociations se resserrent

Le 3 décembre dernier, Christian Baudry et Alain Lalanne se sont rendus au Cabinet du Premier ministre, au titre de la Confédération des vins de liqueur AOC. Quelques jours plus tôt, aux gastronomades d’Angoulême, Ch. Baudry maniait l’humour en expliquant à Jean-Pierre Raffarin qu’il allait consommer un tiers de taxes dans la bouteille qu’il lui remettait. Aujourd’hui, les représentants de la Confédération des vins de liqueur expriment deux revendications : remettre en cause le rapport de 1 à 4 avec les Vins doux naturels et se battre sur le niveau de taxation en lui-même des vins de liqueur, hors de proportion avec celui des vins. Le cas Martini (devenu par une astuce réglementaire 60 fois moins taxé que les vins de liqueur) a en effet remis ce problème sur le devant de la scène, démontrant l’inanité d’une directive communautaire aggravée par l’application franco-française qui en est faite. « Il est tout de même hautement anormal de voir nos produits surtaxés alors que 100 % de l’alcool présent dans le Pineau ou le Floc est issu de la fermentation du sucre de nos raisins. Dans le cas des VDN, le rapport tombe à 50 % et dans celui du Martini à 0 % car les raisins proviennent de régions indéterminées. Et que l’on ne nous parle pas d’alcool distillé. La distillation n’est qu’une concentration et en aucun cas une transformation. Notre alcool provient de la fermentation des raisins, à l’instar des autres produits » explique Ch. Baudry. Des échéances électorales se dessinent en 2004 (les régionales). Sans doute ne sera-t-il pas dans les intentions des pouvoirs publics de trop indisposer les producteurs, comptables de leurs voix.

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