Plein feu sur une réglementation déjà ancienne

12 mars 2009

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Bernard Lizot et François Perron, de la DRIRE.

Des visites d’inspecteurs sur le terrain et la mise à jour des arrêtés préfectoraux applicables à la filière vins et eaux-de-vie charentaise mettent un coup d’éclairage sur le régime des Installations Classées pour la Protection de l’Environnement (ICPE). Dans la région délimitée Cognac, sont concernés par cette réglementation les chais de vinification, les distilleries et les chais de vieillissement.


Qu’est-ce qu’une Installation Classée pour la protection de l’environnement ?

En fait, la réglementation recouvre toutes les activités potentiellement polluantes et dangereuses pour l’homme et son environnement. La réglementation de base remonte au décret du 20 mai 1953. Ce texte prévoit que les catégories d’ICPE figurant en annexe seront soumises à l’obligation de contrôle périodique. S’en suit une nomenclature qui n’a cessé d’évoluer et d’enfler au fil du temps. On y retrouve à peu près tout ce que l’homme a pu créer, des activités hautement dangereuses comme le stockage de gaz ou d’hydrocarbures, la fabrication de poudre et d’explosif, le stockage d’engrais à base de nitrate, les substances radioactives, à des domaines à priori beaucoup moins anxiogènes comme l’élevage des chiens, la pisciculture, l’affinage du fromage et aussi… la distillation des alcools et eaux-de-vie, la préparation et le conditionnement des vins, le stockage des alcools de bouche. Naturellement, l’application du régime d’ICPE à la région délimitée Cognac relève de ces trois rubriques de la nomenclature (vin, distillation, stockage). Selon l’article L 511-1 du Code de l’environnement, les ICPE sont « les usines, les ateliers, les dépôts, les chantiers et, d’une manière générale, toutes les installations pouvant présenter des dangers ou des inconvénients pour la commodité, la santé, la sécurité, la salubrité publique, l’agriculture, l’environnement, la conservation des sites et des monuments, ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ». On voit que la loi ratisse large et joue à plein le principe de précaution. Même si ce principe de précaution ne suffit pas toujours à éviter les catastrophes : voir l’explosion de l’usine AZF de Toulouse.

La réglementation des ICPE s’organise autour de la graduation du risque : plus le risque sera faible, moins les obligations seront importantes. Et à l’inverse, plus le risque sera élevé, plus les contraintes seront fortes. C’est le préfet du département, bras séculier de l’Etat sur son territoire, qui est le maître d’œuvre de cette réglementation. Globalement, les installations potentiellement soumises à la réglementation se répartissent en quatre catégories : pour mémoire, il y a celles qui échappent totalement au régime des ICPE, vu leur faible niveau de risque, il y a les installations soumises à déclaration et enfin les installations soumises à autorisation – et enfin les installations dites « Seveso » (Seveso seuil bas, Seveso seuil haut) présentant des risques technologiques dits « majeurs ». Pour chaque nature d’activité, ce classement ne retient qu’un seul et unique critère, le critère volumique (capacité de production et/ou volume de stockage), considérant que, dans tous les cas de figure, plus le volume sera important, plus grand sera le risque.

Les arrêtés préfectoraux ICPE applicables à la région de Cognac

En fonction des seuils applicables – installations soumises à déclaration, installations soumises à autorisation, installations Seveso – des arrêtés préfectoraux fixent un certain nombre de prescriptions liées à la protection des tiers, au rejet des effluents, au risque électrique, à la lutte contre l’incendie… A l’évidence, le régime de déclaration s’avère moins exigeant que celui de l’autorisation et à fortiori du régime Seveso. C’est surtout vrai en cas de nouvelle installation (étude d’impact sans commune mesure) mais cela se vérifie aussi sur les installations existantes (un peu moins d’obligations). Quant aux installations en dessous des seuils ICPE, cela ne veut pas dire qu’elles ont le droit de polluer en toute impunité. Les règles sanitaires générales s’appliquent également à elles.

Bien que la réglementation des ICPE remontât à 1953 et que la région délimitée Cognac soit directement concernée pour ses activités de stockage d’alcool et de distillation, elle bénéficia longtemps d’une application en douceur. Mais en 1992, le drame du stade de Furiani fait l’effet d’un électrochoc. Lors de la demi-finale de football Bastia-Marseille, le sommet d’une tribune provisoire s’effondre. Cet accident fera 17 morts et 2 000 blessés parmi les 18 000 spectateurs. Pour la première fois, la responsabilité des services de l’Etat est mise en cause. Ainsi, à partir de cette date, toutes les activités présentant un risque particulier pour les tiers furent regardées autrement. C’est pourquoi, en 1996, la région délimitée comble le vide juridique qui existe notamment en matière de stockage d’alcool et dépoussière des prescriptions qui datent de plus de 70 ans pour les distilleries. Elle se dote d’arrêtés préfectoraux ICPE pour ses chais et distilleries. La réglementation ayant évolué depuis sur certains points, ce sont ces arrêtés préfectoraux de 1996 qui font l’objet d’une mise à jour. Pour cette révision, le service de l’Etat compétent, en l’occurrence la DRIRE (direction régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement) a souhaité travailler en concertation avec les professionnels, acteurs de la filière comme SDIS (services départementaux d’incendie et de secours). En juin 2006, trois groupes de travail virent le jour au BNIC, l’un sur les chais, l’autre sur les distilleries et le dernier sur les déchets / épandage (essentiellement vinasses). Ces groupes de travail comptent à chaque fois des représentants de la DRIRE, des pompiers, des bouilleurs de cru, des bouilleurs de profession, des marchands en gros ainsi que les services de l’interprofession. Toujours en cours de négociation, les nouveaux arrêtés sont attendus fin 2007, début 2008.

Installations soumises à déclaration/ à autorisation : histoire de seuils

– Pour la vinification, sont soumises à déclaration les installations dont la production annuelle est comprise entre 500 hl vol. par an et 20 000 hl vol. Autant dire l’immense majorité des chais charentais. Le régime de l’autorisation ne concerne que les chais dont la production est égale ou supérieure à 20 000 hl vol.

– Pour la distillation et selon les textes actuellement en vigueur, la bascule entre régime de déclaration et régime d’autorisation intervient à 500 l AP/jour. L’atelier de distillation qui produit moins de 500 l AP/jour (5 hl AP par jour) est soumis au régime de déclaration. Au-delà, il répond normalement au régime de l’autorisation. Actuellement, la région délimitée compte 175 distilleries soumises à autorisation. Sauf qu’au détour du « toilettage » des arrêtés préfectoraux, les professionnels aimeraient bien voir évoluer le seuil des 5 hl AP par jour. Car cette production correspond à la configuration d’une distillerie comptant au maximum deux chaudières de capacité différente, l’une de 25 hl de charge et l’autre de 20 hl. Si la chaudière de 25 hl produit 620 litres d’AP/jour et dépasse ainsi le seuil journalier des 500 l AP, celle de 20 hl ne produit que 480 l AP/jour. Donc, dans un système de double passe, il est « plausible » que le viticulteur fasse sa bonne chauffe dans son alambic de 20 hl et rentre donc dans les fourches caudines du système de déclaration. L’Administration l’admet. Malgré cette interprétation plutôt favorable à leurs intérêts, les bouilleurs de cru ressentent quelques difficultés avec le seuil des 5 hl AP par jour. Ils ne peuvent pas s’empêcher de penser que le schéma technique qu’il induit – une chaudière de 25 et une de 20 – ne correspond pas à la réalité. La pratique n’est plus vraiment aux alambics de 20 hl de charge. Va-t-on voir s’installer un marché spéculatif sur les chaudières d’occasion de cette contenance ? Les exploitations grandissent et il semble logique que les ateliers de distillation évoluent de concert. Surtout, le risque n’apparaît pas plus grand entre une chaudière de 20 hl et une de 25. Le seuil des 500 l AP/jour est-il indéboulonnable ? Au sein du groupe de travail « distilleries » les trois représentants des bouilleurs de cru – Bernard Laurichesse, Alain Bodin et Olivier Louvet – aimeraient bien que leur argumentaire technique puisse être entendu. Pour l’heure, il ne s’agit que d’une proposition émise par les professionnels au sein du groupe de travail, sans le moindre début de validation.

– Pour le stockage des alcools, la nomenclature prévoit que les chais dont la quantité stockée est inférieure ou égale à 500 hl vol. soient non classés. Entre 500 hl vol. et 5 000 hl vol., ils sont soumis à déclaration et, au-delà de 5 000 hl vol., à autorisation. Par ailleurs, lorsqu’ils dépassent 50 000 hl vol., les chais sont classés Seveso seuil bas et Seveso seuil haut pour ceux qui franchissent la barre des 500 000 hl vol. Sur la région délimitée, deux sites répondent à la définition Seveso seuil haut, Rémy Martin à Merpins et Hennessy à Bagnolet. Sont recensés vingt Seveso seuil bas, dix-neuf en Charente et un en Charente-Maritime. Ensuite, existe une petite centaine de chais soumis à autorisation, entre 5 000 hl vol. et 50 000 hl vol. Ces quantités font référence « à la capacité maximale de stockage, c’est-à-dire à la somme des contenants susceptibles d’être présents dans l’installation de stockage et/ou sur le site et déclarés par l’exploitant comme destinés à stocker en permanence ou temporairement des alcools de bouche de plus de 40 % vol. » A noter que dans ce genre de définition chaque mot compte. La notion de site par exemple est importante. Elle peut faire basculer d’un régime à l’autre. En règle générale, sont considérés comme un seul site les bâtiments un peu liés entre eux, au sein d’une cour de ferme par exemple. Deux chais distants de 20 mètres mais séparés par une route constituent-ils un seul site ou deux sites ? Des fois oui, des fois non. L’appréciation s’effectue au cas par cas, selon la nature du risque (l’incendie peut se propager facilement d’un chai à l’autre, même séparés d’une route). Par ailleurs, le texte parle de volumes « déclarés » par l’exploitant. Si, au fil du temps, les volumes stockés s’avèrent plus importants que les volumes déclarés, il convient de le signaler à la préfecture. A noter que les stocks de Pineau ne sont pas pris en compte, dans la mesure où ils ne titrent pas 40 % vol.

Les contraintes liées aux ICPE

Il convient de distinguer entre deux types de contraintes : celles qui s’appliquent aux installations existantes et celles afférentes aux nouvelles installations.

Les installations existantes

– Les installations soumises à déclaration

Dans la mesure où l’incendie représente le risque principal dans les distilleries comme dans les chais, l’installation électrique aux normes figure comme la prescription numéro 1. Déjà prévu dans l’arrêté préfectoral de 1996, l’interrupteur général d’électricité figure bien entendu dans la nouvelle mouture des arrêtés, sans changement. Comme en 1996, les professionnels ont obtenu que les vérifications électriques ne relèvent pas des seuls organismes agréés mais puissent rue.jpgêtre faites « par des personnes possédant une connaissance approfondie du secteur », en clair les électriciens. Les ventilations partie haute, partie basse en distillerie faisaient déjà partie des prescriptions de 1996. Elles sont reprises à l’identique en 2007. Par ailleurs, une isolation correcte entre chai et distilleries doit éviter que le feu se propage d’un côté ou de l’autre. Ainsi est évoquée l’hypothèse de portes coupe-feu 2 h devant équiper les ouvertures entre la distillerie et le chai de distillation. De même, dans un certain délai, les installations soumises à déclaration, comme celles soumises à autorisation (voir plus loin), auront l’obligation de s’équiper d’une réserve d’eau de 120 m3 pour lutter contre l’incendie, ce qui, en terme de coût, n’est pas anodin. A ce titre, les représentant des bouilleurs de cru s’interrogent sur la participation des collectivités locales. La couverture du risque incendie relève-t-elle du privé ou du public ? Après tout, les bornes incendie installées dans le communes visent bien la protection des habitations et des bâtiments. Pourquoi pas les chais et les distilleries ? Selon les représentants des bouilleurs de cru, « la question mérite d’être posée ». Côté délais, la réalisation des travaux peut aller de l’immédiat pour tout ce qui est dangereux jusqu’au délai maximum prévu de 5 ans (jusqu’en 2012).

– Les installations soumises à autorisation

Dans le cas, par exemple, des distilleries soumises à autorisation, trois points retiennent plus particulièrement l’attention : la disponiblité d’une réserve d’eau de 120 m3 (comme les installations soumises à déclaration, voir plus haut), le circuit fermé d’eau de refroidissement et l’étude foudre. En 1996, les arrêtés préfectoraux avaient prévu d’exempter du circuit fermé pour les eaux de refroidissement les installations dont la capacité d’alambics au débordement était inférieure ou égale à 100 hl, soit l’équivalent de trois chaudières de 25 hl de charge. Car un circuit fermé coûte très cher à mettre en place. Or, en 1998, est sorti un texte national – l’arrêté du 2 février 1998 – considérant que toutes les installations soumises à autorisation devaient fonctionner en circuit fermé. Aujourd’hui, les distilleries, d’une capacité d’alambics inférieure ou égale à 100 hl vol. au débordement et couvertes par la déclaration d’antériorité de 1996, ne sont pas soumises à cette mesure. D’où, entre parenthèse, l’intérêt de la déclaration d’antériorité. Mais dans quel sens iront les nouveaux arrêtés préfectoraux ? Dans le sens de la souplesse de 1996 ou dans celui de 1998 ? L’affaire n’est pas tranchée, sachant par ailleurs qu’un autre paramètre interfère au débat, celui du seuil de basculement au régime de l’autorisation (5 hl AP/ jour). Si ce seuil venait à évoluer, la question de la réfrigération en circuit fermé ne se poserait plus dans les mêmes termes. Idem pour l’étude foudre. Alors qu’un arrêté ministériel de 1993 imposait déjà une étude foudre dans toute installation soumise à autorisation, les arrêtés préfectoraux de 1996 ne reprirent pas cette prescription. Mêmes commentaires que plus haut sur le caractère éminemment interprétatif de la nouvelle mouture 2007 des arrêtés préfectoraux. Une chose est sûre : parce que leur utilité ne saute pas aux yeux, les mesures foudre font grincer bien des dents dans le Landernau viticole. En période de distillation, la foudre ne semble pas faire partie des risques majeurs. Mais joue là aussi le principe de précaution. Si par le plus grand des hasards, la foudre s’abattait sur une distillerie et provoquait un départ d’incendie… L’étude foudre préalable à l’équipement a pour objet d’envisager les moyens à mettre en œuvre pour se protéger de la foudre. Si, en règle générale, les devis d’étude sont de l’ordre de 700 à 800 € (sans compter le coût de l’investissement dans le matériel à mettre en place !), des prix bien plus élevés circulent. Souvent les sociétés d’étude sont également fournisseurs de matériel. Ainsi quelques aberrations techniques ont-elles pu se glisser comme un paratonnerre installé sur un hangar métallique « faisant pratiquement cage de Faraday ». Attention aux abus !

Les nouvelles installations

S’il y a encore quelques années, les nouvelles installations – de distillerie, de chais de vieillissement – faisaient figure de rareté, aujourd’hui elles ont tendance à se multiplier. A entendre les chaudronniers et autres intervenants, les projets se bousculent au portillon. Au sujet des installations nouvelles, une notion très importante entre en jeu, celle de l’extension. L’extension a-t-elle vocation ou non à être considérée comme une nouvelle installation ? Si l’extension n’entraîne pas de changement notable de l’exploitation – par exemple un chai de vieillissement qui augmenterait sa capacité de stockage de moins de 20 % par rapport à celle déclaré en préfecture, sans modifier le bâtiment en lui-même – rien ne se passe. On considère qu’il s’agit du prolongement de l’exploitation existante. Par contre, le fait d’ajouter un second alambic à un premier est constitutif d’un changement notable. A ce titre, il s’assimile donc à une nouvelle installation. Quelles sont les conséquences d’une installation nouvelle ? Elles se matérialisent de plusieurs façons : l’installation nouvelle peut faire basculer de régime – quelques règles sont liées à l’installation nouvelle – enfin l’installation nouvelle se traduit par un système déclaratif particulier.

Le basculement de régime : il n‘est en rien automatique. La nouvelle installation ou l’extension notable peut ou non faire basculer du régime de déclaration à celui d’autorisation. Pour le savoir, il convient tout simplement de se reporter au seuil.

Par exemple, un exploitant qui possède 1 alambic de 25 hl de charge, et qui souhaite en ajouter un second de 25 hl de charge, passerait aujourd’hui du régime de la déclaration à celui de l’autorisation.

Le système déclaratif des nouvelles installations : les déclarations auprès de l’Administration ont pour but d’apprécier l’impact sur l’environnement.

La nouvelle installation relève du régime de simple déclaration (voir les seuils) : dans ce cas-là, la procédure d’information sera légère et rapide. Il s’agira d’un petit dossier de 5-6 pages envoyé à la préfecture, précisant la nature et le volume de l’activité, l’éloignement par rapport aux tiers, les principaux dispositifs de lutte contre les risques de pollution ou de dangers vis-à-vis des tiers (le BNIC fournit sur demande les imprimés adéquats). Si la déclaration est régulière, le préfet en donne récépissé et communique au déclarant une copie des prescriptions applicables. La mairie de la commune où l’installation est projetée reçoit une copie de la déclaration et des prescriptions applicables.

La nouvelle installation relève du régime d’autorisation : on change alors de catégorie. La demande d’autorisation est soumise à enquête publique. S’impose au postulant une étude d’impact (analyse de l’état initial du site, analyse des effets sur l’environnement…), une étude de dangers, la délivrance de la preuve de sa capacité financière. La procédure, longue et difficile, va courir sur 12 à 18 mois. Elle sollicitera forcément l’intervention d’un cabinet spécialisé et débouchera sur un coût d’étude élevé, estimé entre 10 et 20 000 €.

Quelques règles liées aux installations nouvelles : quelqu’un qui, aujourd’hui, crée de toute pièce un nouveau chai ou une nouvelle distillerie ou modifie notablement une installation existante (ajout d’un second alambic par exemple), devra se plier à des règles différentes que celles applicables aux installations existantes, notamment une obligation de distance par rapport aux tiers. En fait, il s’agit de l’une des grosses différences entre installations nouvelles et anciennes. Que ce soit un nouveau chai ou une nouvelle distillerie, ils doivent aujourd’hui être implantés à au moins 10 mètres de la limite de propriété d’un tiers.

Déclaration d’antériorité

Au bénéfice de l’âge

Déclarer son existence à un moment donné permet parfois de surseoir à l’application de nouvelles dispositions plus contraignantes. En Charentes, les déclarations d’antériorité se sont échelonnées dans le temps, d’abord en 1994 pour les chais de vinification puis de 1996 à 1998 pour les chais de vieillissement et les distilleries.

C’est toujours à l’occasion de la sortie d’une nouvelle réglementation que les exploitants sont invités à procéder à une déclaration d’antériorité. Pour l’Administration, l’intérêt est évident : connaître les ressortissants à qui s’appliquent la règle. Mais les exploitants y trouvent leur compte aussi, comme on va le voir. A cet égard, le cas des chais de vinification constitue un bon exemple. En 1993, ils sont intégrés à la nomenclature des ICPE. A partir de cette date, les viticulteurs eurent jusqu’au 31 décembre 1994 pour produire leur déclaration d’antériorité. Cette déclaration leur a permis, en 1999, d’échapper aux nouvelles prescriptions applicables aux installations vinaires. Ces obligations ne concernèrent que les nouveaux sites, laissant de côté les anciens, ceux qui bénéficiaient de déclarations d’antériorité. Car le principe est ainsi : tant qu’il n’y a pas de modification substantielle, les nouvelles règles ne s’appliquent pas, sauf certaines prescriptions avec calendrier de mise aux normes. On appelle ça le « bénéfice de l’âge ».

En 1996, la publication des nouveaux arrêtés préfectoraux relatifs aux chais de vieillissement et aux distilleries de la région de Cognac entraînèrent une nouvelle vague de déclaration d’antériorité, concernant cette fois les chais de vieillissement et les distilleries. Les services du BNIC insistent bien sur la nécessité de conserver le récépissé de déclaration fourni par la préfecture. C’est la seule preuve légale qui existe pour ne pas être soumis aux dispositions applicables aux installations nouvelles.

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