Une trentaine d’affaires devant le tribunal

Le 19 octobre dernier, vingt-neuf viticulteurs se sont retrouvés à la barre du tribunal correctionnel d’Angoulême. Leurs dossiers avaient été transmis par la DRDDI (les Douanes) au procureur de la république (le parquet) qui a décidé de donner suite en les soumettant aux magistrats de première instance. Après avoir écouté les plaidoiries, le président du tribunal a mis les affaires en délibéré pour le 16 novembre. Un rappel historique permet de mesurer le caractère endémique de ces dépassements ainsi que les moyens de lutte, qui ont connu des bonheurs divers.

C’est la crise des années 1973-1974-1975, due au premier choc pétrolier, qui amène les premiers quotas et, avec eux, les premiers dépassements. A cette époque, le BNIC tire encore sa légitimité et son pouvoir d’organiser le marché de son propre statut de Bureau de répartition des vins et eaux-de-vie. Ce statut lui a été conféré par la loi du 27 septembre 1940 et l’arrêté du 5 janvier 1941. Le Bureau de répartition prendra le nom de BNIC en 1960. Tous les ans, un arrêté de campagne sur les vins et eaux-de-vie de Cognac est pris par le commissaire du gouvernement, sur proposition du BNIC. Si les vins or destination Cognac sont soumis à la première OCM vins, régie par le règlement CEE n° 866/70 du 28 avril 1970 – ils doivent notamment répondre à l’obligation de livraisons aux prestations viniques – la production de Cognac est libre.

La guerre du Kippour, le 6 octobre 1973, entraîne une chute catastrophique des ventes de Cognac (baisse de 22 % des exportations au cours des deux campagnes suivantes). Cumulé à un vignoble hypertrophié (98 000 ha), ce recul des sorties se traduit dès 1975 par la mise en place, pour la première fois, d’un encadrement de la production : quotas de production, quotas de commercialisation, transferts. Sur la campagne 1975-1976, est autorisée la production de 10 hl AP/ha de Cognac (on regrettera par la suite ce volume « inconsidéré »), dont 4 commercialisables. L’année suivante, « serrage de vis » : le quota de production tombe à 4,5 hl AP/ha, dont 3,5 hl AP commercialisables. Parallèlement, l’arrachage indemnisé se met en place, qui aboutira à l’élimination de 13 000 ha de vigne. En 1978, la situation s’améliore. Le rendement maximum (le quota de production) remonte. Il est fixé à 9 hl d’AP, avec 1 hl supplémentaire pour les jeunes viticulteurs et pour ceux qui ont arraché plus de 10 % de leur vignoble. Le quota commercialisable s’élève à 4 hl AP + 0,5 hl pour les jeunes viticulteurs. Le quota warrantable est d’1 hl AP/ha avec 0,5 hl de plus pour les crus de Champagnes et les Borderies. Pour bénéficier de transferts sur le quota commercialisable, il en coûte 6 F du °hl et 2 F du °hl sur le quota warrantable. Un luxe de détails qui fait de la réglementation interprofessionnelle une vraie usine à gaz ! Mais l’embellie se confirme.

Les premiers dépassements de quotas

Face à la remontée des achats du commerce (431 983 hl AP sur la campagne 1978-1979) se pose, dès 1978, la question du dépassement des quotas. A cette époque on estime à environ 1 500 le nombre de viticulteurs ayant dépassé les volumes autorisés, pour 13 000 hl AP. L’interprofession privilégie la voie amiable, tout en n’excluant pas de recourir à la manière forte. Il est dit : « Les viticulteurs qui ont dépassé leur quota au cours de la précédente campagne devront régulariser, soit en diminuant leur quota, soit en achetant des droits de compensation, sous peine de sanctions auxquelles sera associé le négoce. » Et en effet, durant l’année 1979, le BNIC poursuit en justice toute une litanie de gens qui avaient dépassé leurs quotas de production. A l’invitation de la défense, le juge de Saintes interroge la Cour de justice de Luxembourg sur la légalité des quotas de production Cognac vis-à-vis de la réglementation communautaire. Le juge européen condamne les quotas de production sous l’argumentation suivante : la production charentaise étant désormais soumise à la nouvelle OCM viti-vinicole de 1979 (règlement n° 337/79) qui vient de sortir, il ne peut y avoir chevauchement de deux réglementations, l’une interprofessionnelle, l’autre communautaire. Le BNIC en prend acte. En décembre 1979, seul un quota de commercialisation est fixé pour la campagne en cours. Commentaire de l’interprofession : « Les pouvoirs du Bureau national du Cognac sont limités à cette disposition d’ordre général. Aucun comité interprofessionnel de France n’a le pouvoir de répercuter au niveau des individus des dispositions d’ordre général qui seraient en contradiction avec le principe fondamental de la liberté du commerce, c’est-à-dire le libre choix par l’acheteur de son vendeur et par le vendeur de son acheteur. » L’année 1979 voit donc l’élimination officielle des quotas de production, même si, par la bande, on continuera de les évoquer durant quelques années encore, en disant qu’ils équivalent au quota de commercialisation. Face à une organisation de marché désormais plus « libérale », l’interprofession se contente d’en appeler à la sagesse de ses ressortissants. « Les distillations ne doivent être effectuées qu’en fonction d’une commercialisation ultérieure certaine ou d’un engagement de bonne fin à condition, toutefois, que ce dernier comporte des garanties certaines sur l’achat à terme des eaux-de-vie et sur leur prix. » De « bonnes paroles » assez lénifiantes dans un contexte où règnent l’optimisme et la confiance. Le début des années 80 marque en effet la première grande offensive du Cognac en Asie. Une destination comme Hongkong bat des records de consommation par tête d’habitant. Les sorties de Cognac affichent une progression insolente (+ 12 % sur la campagne 1978-1979) et les intentions d’achat du négoce n’ont jamais été aussi élevées (445 601 hl AP pour la campagne 1979-1980, en hausse de 16,91 % par rapport à la précédente période). Dans un tel contexte, on comprendra que la région se console facilement d’avoir perdu une partie de ces outils de régulation.

Le second choc pétrolier

Las, le second choc pétrolier de 1979 se charge de faire retomber le soufflet et de refroidir les têtes. En un an, les sorties totales chutent de 7,6 %. S’en remettre au sens civique des viticulteurs pour décrocher l’équilibre devient d’un coup un peu juste. La région se met en quête d’un nouveau système pour encadrer sa production. Après avoir « erré » encore deux campagnes – 1979-1980 et 1980-1981 – avec des plafonds de commercialisation Cognac et une tentative d’encadrement des achats du négoce « d’au minimum 110 % de ses ventes », Cognac opte finalement pour la QNV. Introduit dans la région à partir de la récolte 1982, le dispositif de la QNV (quantité normalement vinifiée) trouve son fondement juridique dans la distillation de retrait prévue à l’article 40 du Règlement CEE 337/1979 déjà cité (devenu article 36 en 1987 puis article 28 en 1999). Cette distillation de retrait concerne les cépages double fin. Initialement conçue pour les raisins de table et de cuve de l’Emilie-Romagne, en Italie, elle va servir par extension aux Charentes, dont les vins se revendiquent aussi d’une « double fin », à la fois vins de table et vins aptes à faire du Cognac. La notion de plafond de production vient du fait qu’au-delà du volume limite de QNV, la réglementation communautaire impose que les vins soient obligatoirement livrés à la distillation européenne d’alcool. Dans la foulée, les services du BN sont chargés de quantifier les usages traditionnels de la région (vin Cognac, vins vinés, vins de conso…). De 105 hl vol./ha, la QNV passera à 100 puis à 90 avant d’être exprimée en hl AP à partir de 1994. Pendant quelques années – jusqu’en 1985 – la QNV joue de concert avec les quotas de commercialisation, les transferts et toute la « batterie de cuisine » qui va avec (Cognac bloqué, non warantable…), hormis les quotas de production, déjà sortis du champ. Pour la campagne viticole 1984-1985 par exemple, le quota de commercialisation Cognac est fixé à 1 hl AP/ha. A ce quota de base, se greffent des compléments multiples et variés pour tenir compte des situations de chacun (JA, AMEXA, non AMEXA…). A l’époque, le texte de l’organisation de campagne fait trois pages et compte pas moins de 27 articles ! Un « feu d’artifice » ou plutôt un « hallali ». Car, en fait, les jours de la réglementation de campagne « made in BNIC » sont comptés. De plus en plus de viticulteurs s’exonèrent du paiement des transferts et beaucoup ne respectent plus les quotas. L’affaire Clair avait déjà porté un coup fatal à la fixation de la cote interprofessionnelle, déclaré incompatible avec le traité de Rome. A Cognac, on s’interroge maintenant sur le fait de savoir si l’organisation interprofessionnelle de campagne fixée sous l’empire des textes de 1941 est compatible avec ce même traité de Rome. En septembre 1985, c’est le « clash » entre une viticulture majoritairement attachée au mécano interprofessionnelle et un négoce qui rue dans les brancards. A l’assemblée plénière du 18 septembre 1985, censée prévoir le dispositif de campagne, le quorum n’est pas atteint et l’assemblée ne peut pas délibérer. Finalement, l’arrêté de campagne sort tout de même le 13 novembre 1985. Mais ce sera le dernier du genre ou, en tout cas, le dernier à prévoir des quotas. Après une première tentative en 1987, l’interprofession du Cognac réforme ses statuts en 1989, pour les placer sous l’empire de la loi du 10 juillet 1975 sur les interprofessions. Désormais, le BNIC ne tire plus son autorité « sui generis » (c’est-à-dire de lui-même) mais des arrêtés d’extension de ses deux ministres de tutelle, Agriculture et Finances. C’est dans ce contexte qu’intervient l’arrêt Aubert, du 3 décembre 1987. Les faits qui le motivent sont « historiques ». Ils ont trait à des cotisations interprofessionnelles qui n’ont pas été versées au BNIC, suite à des dépassements de quota intervenus entre 1979 et 1982. Dans le souci « de rétablir une certaine équité entre ses membres », le BNIC décide de transmettre 400 dossiers aux différentes juridictions régionales. A nouveau, le tribunal de Saintes pose une question préjudicielle à la Cour européenne de justice de Luxembourg : « La fixation de quota est-elle compatible avec les règles de la concurrence prévues à l’article 85 du traité de Rome ? » Réponse des juges européens : « Un tel accord fausse la concurrence entre producteurs. Il est donc condamnable. »

« l’euphorie du cognac »

« L’euphorie du Cognac » et les distillations massives de 1989-1990 et 1990-1991 (distillation équivalente à trois récoltes en deux ans) marquent le début de la décennie 90. Assez logiquement, la période 1990-1995 correspond aussi à « l’apothéose » des dépassements. Il ne s’agit plus, cette fois, de dépassements de quotas mais de QNV. Les adhérents du Modef sont en première ligne mais ils ne sont pas les seuls. Le contrôle du respect de l’obligation de distillation communautaire relève à l’époque de la DGDDI. En 1991, c’est donc le service de la viticulture de la Charente qui transmet 12 dossiers de contrevenants au parquet qui décide de poursuivre devant le tribunal correctionnel d’Angoulême. Même démarche devant le tribunal de Saintes en 1993 pour 7 dossiers, mais cette fois de la part des Douanes. Les deux syndicats d’appellation, FVC et FSVC, se portent parties civiles et obtiennent des dommages et intérêts substantiels ainsi que la publication des condamnations dans les journaux régionaux. A titre d’exemple, les tarifs, pour un même contrevenant, vont de 10 000 F à 60 000 F, à se partager entre les deux syndicats. Ces dommages et intérêts obtenus pour préjudice économique (le préjudice moral n’ayant pas été retenu par les juges) s’additionnent aux amendes pénales réclamées par l’Administration. Il n’y aura pas de question préjudicielle posée à l’occasion de ces procédures. Suivent plusieurs années où les procès-verbaux dressés par les Douanes sont déposés en justice, sans que cette dernière se presse à s’en saisir. « Les dossiers dorment en justice » constate-t-on à l’époque. D’où un sentiment d’impunité, renforcé par quelques épisodes drolatiques. Le 6 mai 1999 le tribunal de Saintes juge un multirécidiviste. Déjà condamné pour des faits similaires par ce même tribunal, il est cependant relaxé. Explication de ce revirement : pour demander la sanction du viticulteur, le parquet se référait à l’arrêté interministériel de 1994 alors que les faits en cause concernaient la récolte 1995. Sans surprise, le magistrat estime « qu’il n’a pas à apprécier la légalité de l’arrêté ministériel de 1994, inapplicable au cas d’espèce ». Il faudra attendre fin 2003 pour que la lutte contre les dépassements de QNV retrouve une nouvelle actualité. Entre-temps, la profession s’est mobilisée contre un phénomène qui commence à prendre de l’ampleur et fait craindre des dérapages. Fin 2003, ne parle-t-on pas de 5 à 6 000 hl AP distillés au-dessus de la QNV Cognac, par 300 à 400 viticulteurs, dont 35 représenteraient la moitié du volume. C’est la cohésion sociale de la région délimitée qui risque d’imploser entre des contrevenants qui donnent l’impression de tirer les marrons du feu et des « légalistes » qui apparaissent comme les « dindons de la farce ». De toute urgence, il est demandé à l’Etat de requalifier l’infraction, pour pallier le caractère peu dissuasif de l’amende pénale. Les « politiques » et l’Administration se saisissent du message professionnel. Est inséré dans la loi sur les territoires ruraux un paragraphe changeant la nature de la sanction pour dépassement de la QNV. De pénale elle devient fiscale, avec un montant de l’amende proportionnelle au montant de la marchandise indûment produite (de une à trois fois son montant). Le 30 janvier dernier, l’Assemblée nationale vote en première lecture l’amendement gouvernemental. Va-t-on enfin voir le bout du tunnel, avec des sanctions réellement dissuasives ? Pour qu’il en soit ainsi, il va encore falloir attendre. Car, entre-temps, les amendements sur la loi Evin, figurant eux aussi dans le projet de loi sur les territoires ruraux, se chargent de ralentir la sortie du texte législatif. A ce jour, les navettes se poursuivent. L’adoption de la loi risque de n’intervenir qu’en 2005 sachant qu’on annonce la fin de la double fin en 2006 et, avec elle, la disparition de la notion de dépassement de QNV.

En attente d’une « révolution »

D’ailleurs, Dominique Ancellin, directeur régional des Douanes, l’avoue bien volontiers. « Pour moi, cet épisode est pratiquement dépassé dans la mesure où une véritable révolution attend la région délimitée en 2006, avec le passage sous un régime INAO pour les vignes Cognac. » Alors, pourquoi relancer les procédures ? En premier lieu, le directeur régional des Douanes entend remettre les « pendules à l’heure ». « En ce qui nous concerne, nous n’avons jamais cessé de poursuivre les contrevenants mais les transactions douanières n’étant pas publiées, elles n’étaient donc pas visibles. » « Dans la mesure, précise D. Ancellin, où le pouvoir politique s’est engagé à réactiver les procédures judiciaires, tous les dossiers de dépassement de QNV vont être systématiquement présentés par nos services devant les tribunaux, en Charente comme en Charente-Maritime. » L’épisode d’Angoulême serait donc le premier d’une série. L’idée générale, rappelée par le directeur des Douanes, consiste à réaffirmer l’Etat de droit, « en faisant la différence entre les fraudeurs systématiques, ceux qui refusent la règle et ceux qui se situent manifestement en situation difficile ». Le représentant de l’Etat compte aussi sur l’effet d’annonce de mesures dissuasives « pour que tout le monde rentre au bercail ». Car si, de prime abord, les sanctions dissuasives ne sautent pas aux yeux, elles peuvent rapidement le devenir dès qu’intervient la notion de récidive. « C’est pour cela que nous voulons aller vite », souligne D. Ancellin. Par ailleurs, dans le cadre des mesures complémentaires que les magistrats peuvent mettre en œuvre, figure la publication des jugements dans les journaux locaux. Devant le tribunal correctionnel d’Angoulême, le BNIC s’est porté partie civile, en demandant l’euro symbolique. « L’interprofession se positionne comme quelqu’un qui a subi un préjudice moral. Au nom de l’intérêt général, elle défend la discipline collective mise en place par les professionnels » explique Azziz Allam, le directeur du service juridique du BNIC. A côté de la démarche des Douanes et celle de l’interprofession, une troisième voie se dessine, celle de la « moralisation des échanges commerciaux par les maisons ». En clair, le refus du négoce d’acheter le Cognac des contrevenants. Dernièrement, la coopérative Champaco a clairement annoncé la couleur (voir article page 25).

Une demande de question préjudicielle

Devant le tribunal correctionnel d’Angoulême, Me Pierre Blazy, avocat au barreau de Bordeaux, représentait les intérêts des adhérents du CDVC-Modef. Dans ses conclusions, il a demandé aux magistrats de poser une question préjudicielle à la Cour de justice des Communautés européennes pour « défaut de base légale des poursuites » (voir encadré). Car le syndicat a toujours contesté la légalité de la QNV, comme non conforme au droit européen. « Si les juges ne posent pas la question préjudicielle, nous nous retrouverons en appel », promet-il. Bernard Goursaud, l’un des piliers du CDVC-Modef depuis la disparition de Christian Sorin, justifie sans peine les dépassements de QNV. « Si l’ensemble de la viticulture avait accès de manière normale au marché Cognac au prix des grandes maisons, nous serions aussi légalistes que les autres. Mais ce n’est pas le cas. Dans ces conditions, les dépassements représentent juste une question de survie pour les viticulteurs. » L’INAO constitue-t-il une réponse pour les adhérents du Modef ? « Nous avons pu le croire à une époque mais aujourd’hui ça ne tient plus. Voyez ce qui se passe pour le Pineau. Malgré le contrôle des quantités, le prix du marché vrac est toujours aussi bas, à 1 100 F l’hl vol. C’est bien la preuve que l’INAO ne règle pas tous les problèmes. »

Si certains à Cognac ont tendance à voir dans la demande de question préjudicielle introduite par l’avocat du Modef « une manœuvre un peu dilatoire, destinée à gagner du temps », d’autres font du basculement de la région sous un régime INAO pour les ha Cognac le seul moyen de « sauver la mise et de pouvoir piloter la production ». A un moment où le basculement des ha Cognac sous un régime INAO n’est pas encore totalement acté, la question de la fiabilité juridique de la QNV n’est pas sans intérêt.